近日，自然资源部制定印发了《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（后文简称《意见》），从总体要求、实施路径、实施内容及要求、实施保障等方面，对深入推进全域土地综合整治工作提出明确要求。在8月14日自然资源部召开的新闻发布会上，自然资源部有关部门负责人对《意见》进行了解读。

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全域土地综合整治为何重要？

自然资源部生态修复司司长王磊介绍，全域土地综合整治是以国土空间规划为依据，在一定区域范围内，统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复等，促进城乡要素平等交换、双向流动，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村的一项空间治理活动。

“全域土地综合整治是农村土地制度改革的重要内容，也是我部贯彻落实党的二十届三中全会相关改革部署的重要举措。”王磊说。

王磊表示，从工作实践看，全域土地综合整治试点开展以来，在助推乡村全面振兴方面发挥了重要的平台抓手作用。一是优化国土空间格局，提升国土空间治理效能；二是实施耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，严守耕地保护红线；三是优化资源要素配置，推进城乡融合发展；四是保护修复自然生态本底，严守生态保护红线。

“从国内外经验看，土地整治在不同时期、不同发展阶段，承载和发挥着不同功能，其内涵也随着经济社会的发展而不断拓展。”王磊说。

王磊表示，全域土地综合整治是新时期土地整治工作的新形态，与以往土地整治相比主要呈现出五方面显著特点：一是更加强调从区域规划角度，对农村一定区域内的国土空间利用进行整体提升；二是更加注重服务城乡融合发展，着力补齐乡村基础设施短板，促进城乡之间要素流动；三是更加注重土地整治平台作用的发挥，通过“土地整治+”等方式，为农村注入新产业、新业态，为乡村振兴提供动力；四是更加注重以人为本，不断满足人民群众对美好生活的需要，既为农民提供财富收入，也提供更好的生态环境产品；五是更加注重探索在农村空间实施国土空间治理的有效路径，将土地整治作为落实国土空间规划的重要抓手和持续优化空间格局的有效手段。

《意见》有何创新之处？

自然资源部生态修复司副司长李建中介绍，《意见》在全面总结五年试点经验基础上，进一步突出全域土地综合整治的政策平台作用，着力加强促进城乡融合发展、助力乡村全面振兴的政策供给。

针对农村地区空间布局无序化问题，要求在保持“三区三线”和空间布局总体稳定的前提下，可结合国土空间规划对土地开发利用方式进行局部微调、统筹优化。

针对农村地区的耕地碎片化问题，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，推动实现布局优化，助力农业现代化建设。与试点时期相比，《意见》根据地方实践进一步明确了耕地和永久基本农田优化调整的具体要求，增强了地方实施的可操作性。

针对农村地区的土地资源利用低效化问题，统筹实施建设用地整理，提升土地资源配置效率和节约集约利用水平，推进宜居宜业和美乡村建设。《意见》规定，可将整治区域内的拆旧地块作为一个整体，按照增减挂钩项目相关规定打包审批、统筹实施，产生的指标统筹使用，确有节余的还可纳入省级管理平台在省域范围内调剂。此外，按照国家统一部署开展农村集体经营性建设用地入市工作的，可结合整治工作将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市。

针对生态环境退化问题，统筹实施农村地区山水林田湖草沙一体化保护和修复。对已划入生态保护红线范围的耕地、被生态保护红线围合的零星破碎、以开天窗形式保留的永久基本农田，在符合要求的前提下，可以逐步调整到生态保护红线以外。

《意见》如何保障群众权益？

坚持以人为本、共建共享是“千万工程”经验做法之一。“《意见》在制定过程中，特别关注群众权益保障相关制度设计，对更好发挥群众主体作用和保护群众合法权益提出了明确要求。”李建中说。

李建中表示，一方面是建立“全流程”的群众参与机制。在确定整治区域环节，对划入实施单元内的村庄，要求在取得村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意后，方可纳入整治区域。在制定实施方案环节，要求切实发挥专业机构、本地村民作用，确保方案体现村民意愿、具有实用性；方案编制完成后，需充分征求所涉及村庄的村民意见，并取得农村集体经济组织或村民委员会同意。在项目实施环节，对当地群众可直接参与的，鼓励群众以投工投劳等方式参与实施工作；在项目验收环节，鼓励吸收当地群众代表参与验收，增强认同感。此外，涉及永久基本农田调整的，调整后的永久基本农田位置要及时向社会公布，接受群众监督。

此外，还要建立“全方位”的权益保障机制。李建中指出，在总体要求上，落实党中央决策部署，坚持农村基本经营制度不动摇，尊重集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权现状，把握好土地经营权流转集中、适度规模经营的度。在方式方法上，要求站稳人民立场，尊重群众意愿，维护群众权益，接受群众监督，运用好村民议事决策机制，坚决防范少数人说了算、多数人被代表的问题。

李建中表示，在具体工作上，坚决维护农民宅基地使用权等不动产权利，对于群众确有需求的可将分散居住、基础设施保障不足或有地质灾害避险需要的零星房屋引导搬迁到村庄集聚区。涉及村庄撤并的要符合党中央、国务院有关要求，并做好社会稳定性评估和风险监测评估。

“不得违背村民意愿开展合村并居、整村搬迁，严禁违背群众意愿搞大拆大建、强制或变相强制农民退出宅基地，也不得强迫农民‘上楼’；拆旧建新中要妥善安置好群众生产生活，涉及拆除群众住房的，要确保先安置、再拆旧；发挥现有土地经营权主体的积极作用，并保障其参与权和合法权益。”李建中说。

李建中表示，坚决杜绝为整治而整治、片面追求指标交易、损害农民利益等行为，切实维护群众合法权益。

南方+记者 段江含